关于对《南昌县中心城区地下车位（库）及房地产开发项目配套用房销售备案和不动产登记管理暂行规定》进行合法性审查的建议
建 议 人：白**
身份证号：420528************
联系电话：139700*****
住 址：江西省南昌县中建汇鑫花苑
致：南昌县人民代表大会常务委员会
事由：
建议对南昌县自然资源和规划局、南昌县住房和城乡建设局、国家税务总局南昌县税务局联合发布的《南昌县中心城区地下车位（库）及房地产开发项目配套用房销售备案和不动产登记管理暂行规定》（南自然规划规〔2026〕1号，以下简称《暂行规定》）进行合法性审查。
总纲性审查意见
关于《暂行规定》违反法定程序、超越权限分割出让国有建设用地使用权的审查意见
一、问题的核心：程序违法，则实体无合法之可能
程序正义是实体正义的前提。对于不动产登记而言，土地使用权的取得程序，是一切权利归属的“根”。如果程序从根上就错了，那么后续所有的登记规则、权属认定，都如同在沙上建塔——无论外表如何规整，都经不起法律的推敲。
《暂行规定》最致命的问题，并非某一条款的表述不当，而是其整个制度设计，建立在对国有建设用地使用权出让程序的根本性曲解和程序性倒置之上。它试图在项目建成、土地已分割、土地使用权已依法转移至全体业主之后，再回过头来重新定义“地下空间”的归属，这在程序法上是根本不能成立的。
二、法定程序：地上地下应当“一体出让”，而非“事后分割”
根据《中华人民共和国民法典》第三百四十五条，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。但这一规定的前提是：在土地出让环节，就必须明确界定其空间范围。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第九条明确规定，挂牌出让公告应当包括“出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标”等内容。这意味着，一个宗地内，地上使用权与地下使用权是否分别设立、如何分别设立，必须在出让公告中一次性、明确地告知所有潜在竞买人，并作为出让合同的组成部分。这是公开、公平、公正原则的体现，也是竞买人计算成本、评估价值、作出报价的法律基础。
三、南昌县《暂行规定》的程序违法：以“事后解释”篡改“事前约定”
《暂行规定》中出现的“经批准地下部分未计入容积率，出让时未计土地价款的地下停车位，视同其地表地下空间建设用地使用权已一并取得”“无需补办地下建设用地使用权用地手续”“可采取协议方式出让”等表述，暴露了其程序上的根本违法：
1.程序倒置：土地使用权出让是行政合同行为，其权利义务在合同签订时即已确定。如果在项目建成、房屋售出、土地使用权已分割转移至千家万户业主之后，再回过头来“补办”地下空间手续、“协议出让”地下空间，这相当于用一个后发的行政规范性文件，去修改已经履行完毕的出让合同，去变更已经依法成立的物权归属。这在合同法、行政法和物权法上，都是不能允许的。
2.架空公开竞价程序：土地使用权出让的核心原则是公开、公平、公正。如果允许在事后“协议出让”地下空间，就等于绕过了法定的招标拍卖挂牌程序，让开发企业在没有竞争的情况下，以“补办手续”的方式取得本应在出让时就应明确的地下空间权益。这不仅损害了国家利益（可能造成土地出让金流失），更严重损害了其他潜在竞买人的公平竞争权。
3.侵害业主合法权益：小区业主购买的房屋，其价格构成中包含了土地成本。而土地成本的计算，依据的是出让合同约定的全部土地权益——包括地上和地下。如果在业主支付了包含地下空间价值的购房款之后，再通过地方规范性文件将地下空间权益“补办”或“协议出让”给开发商，这无异于让业主为同一块土地支付了两次对价，构成对业主财产权的直接侵害。
四、结论：程序违法，则一切实体规则无效
综上，《暂行规定》试图在项目建成后，以地方规范性文件的形式，对国有建设用地使用权出让环节应已明确的“空间范围”问题进行“事后解释”和“补办手续”。这种做法：
违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》关于出让公告应当明确空间范围的程序要求；
架空了土地使用权公开出让的公平竞争原则；
侵害了业主基于出让合同和购房合同已合法取得的土地权益。
程序违法，则实体无合法之可能。 恳请县人大常委会在审查时，首先从程序合法性的高度，认定该《暂行规定》的制度设计存在根本性缺陷，依法予以纠正。
其他审查意见
以下各审查要点，将从实体层面进一步揭示《暂行规定》与上位法的具体冲突。这些实体违法，正是其程序根本缺陷在具体条款中的必然体现。
一、审查的必要性：一份与上位法冲突的规范性文件，将固化小区业主共有财产的“历史遗留问题”
2026年3月6日，三部门联合发布《暂行规定》，声称以“明晰产权、保障民生、切实保障业主法定共有权”为目标。然而，经仔细研读，该规定多处条款与《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国人民防空法》等上位法存在直接冲突，不仅未能“保障业主法定共有权”，反而可能将本应属于全体业主的共有财产，通过“技术性规则”固化给开发商。
作为长期关注并参与推动小区共有部分登记问题的业主代表，本人认为有必要提请县人大常委会对该规范性文件进行合法性审查，防止其成为侵害群众合法权益的“合法外衣”。
二、具体审查要点：与上位法冲突的核心条款分析
审查点一：关于地下车库权属的认定规则——无视“成本已扣除”的法定权属推定，与国税发〔2006〕187号文冲突
《暂行规定》第四条将地下车位直接定性为“产权车位”，规定开发主体可办理预售、销售备案，并办理转移登记。这一规定完全回避了“建设成本是否已在土地增值税清算中作为公共配套设施费扣除”这一核心事实。
根据《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发〔2006〕187号）第四条的规定，公共配套设施费在土地增值税清算中予以扣除的前提，是“建成后产权属于全体业主所有”或“无偿移交给政府、公用事业单位”。换言之，如果开发企业已将地下车库的建设成本作为公共配套设施费扣除，则其在法律上即已不具备主张产权的资格。
申请人此前获取的税务信息公开材料显示，南昌县乃至南昌市范围内，住宅小区地下车库的建设成本普遍已在土地增值税清算中作为公共配套设施费予以扣除。这意味着，大量地下车库的权属依法应归全体业主所有。然而，《暂行规定》对此只字不提，直接将地下车位定性为可销售的“产权车位”，实质上是为开发企业在“成本已由业主承担”的情况下再次出售同一资产提供了规范性文件的“背书”，涉嫌违反“一事不二卖”的基本法理。
审查点二：关于人防车位的处理——与《人民防空法》关于国防设施不得侵占的规定冲突
《暂行规定》第十六条规定：“结合民用建筑依法配建的平时用途作为停车位的防空地下室为国防设施，由国防动员部门按有关规定管理。”这一规定将人防车位的管理权完全交由国防动员部门，却回避了两个核心问题：
其一，人防车位的建设成本是否已在开发成本中列支？根据国家计委、财政部等四部委联合发布的《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》（计价格〔2000〕474号），防空地下室建设所需资金“纳入建设项目投资计划，建设费用据实列入建设项目开发成本”。这意味着，人防车位的成本已由全体购房业主共同承担。
其二，成本由业主承担的人防设施，其平时使用收益应归谁？《人民防空法》第五条虽规定“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，但这里的“投资者”在住宅小区这一特定场景下，究竟是指初始建设者（开发商），还是指最终承担建设成本的全体业主，法律并无明确界定，实践中存在巨大争议。
《暂行规定》将人防车位的管理权简单化地“一推了之”，既未回应成本承担问题，也未明确平时使用收益的归属规则，实质上是用“国防设施”的定性掩盖了业主财产权益受损的可能。
审查点三：关于业主共有部分的登记规则——选择性执行《细则》第二条，回避第三十六条的强制性义务
《暂行规定》第五条第二款规定：“物业管理用房和其他公共服务用房依法确认为业主共有。开发主体办理销售备案后，在办理房屋首次登记时可由开发主体一并申请，登簿应载明‘全体业主共有’。已办理房屋首次登记的，也可由全体业主依法委托业主委员会或选聘的物业服务企业作为代理人申请登记。”
这一规定看似承认了业主共有权，实则存在两个严重问题：其一，将“应当”降格为“可以”。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六条明确规定，办理房屋所有权首次登记时，申请人“应当”将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房“一并申请登记为业主共有”。“应当”是强制性法律用语，意味着这是开发商必须履行的法定义务，而非“可申请可不申请”的选择项。《暂行规定》使用“可由开发主体一并申请”的表述，将强制性义务模糊化为选择性权利，实质上架空了《细则》第三十六条的立法目的。
其二，将开发主体的义务转嫁给业主。当开发商不履行“应当一并申请”的义务时，《暂行规定》未规定任何督促或强制措施，反而规定业主可“自行申请”，且需提供“业主大会或依法授权的有效证明文件”。对于尚未成立业委会的小区，这一规定形同虚设，实质上将开发商违法不履职的后果转嫁给业主承担。
补充审查点：关于“程序倒置”的违法性分析
《暂行规定》第四条第一项第1点规定：“经规划批准建设的、具备办理独立产权条件的地下车位（库），开发主体在完成项目首次登记后，可办理地下车位（库）预售、销售备案，开发主体有义务配合车位买受人进行销售备案、办理转移登记。开发主体配建地下车位（库）已出售的，完成项目首次登记后，申请人可与开发主体补充完善车位（库）销售备案等材料，直接到不动产登记部门申请转移登记。”
这一规定直接颠倒了国家法定的房地产开发监管程序。根据《城市房地产管理法》第四十五条及《商品房销售管理办法》的规定，预售/销售许可是对开发商销售资格的审查和批准，必须在房屋（包括车位）建成销售前完成。该条款允许在“完成项目首次登记后”再补办“预售/销售备案”，实质上是承认开发商在未取得合法销售资格情况下的既成违法事实，意图为违法行为提供合法性“补丁”。这不仅违反了法定程序，更是在鼓励违法、纵容违规，对守法企业极不公平，破坏了市场竞争环境。
补充审查点：关于“规避业主共有登记义务”的深层危害
该条款更深层次的违法在于，其试图用“尊重历史、解决遗留问题”为名，架空《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六条关于“应当一并登记”的强制性规定。对于首次登记已完成但业主共有部分（如公共车位）未登记的“历史项目”，该规定引导开发商和业主走“补办销售备案→转移登记”的路径，其默认前提是这些车位（库）的产权归属于开发商。这完美地规避了登记机构在首次登记环节就应履行的“一并登记”的法定核查职责，将使本应属于全体业主共有的车位，通过“补办手续”的合法外衣被登记为开发商或个别买受人所有，造成业主群体财产的永久性流失。
补充审查点：关于立法动机与程序瑕疵
《暂行规定》通篇倾向于为开发商确权提供便利，却为业主行使法定权利设置障碍，其公正性存疑。且其内容与上位法存在如此明显的硬性冲突，说明起草过程缺乏最基本的法律论证，立法程序存在重大瑕疵。根据国务院《规章制定程序条例》及《江西省规范性文件备案审查办法》的规定，此类涉及重大民生利益的规范性文件，未经充分论证和公开征求意见即行出台，属于程序违法。若此规定出台，必将为南昌县乃至更大范围内大规模侵占业主共有财产的行为“洗白”，激化基层矛盾，引发持续的群体性维权事件，严重破坏社会和谐稳定，损害政府公信力。
审查点四：关于历史项目遗留问题的处理——以“司法途径”替代行政职责，构成行政不作为
《暂行规定》第四条第一款第3项规定：“项目已竣工验收且房屋全部交付并办理不动产权证，开发主体未灭失但其不配合或怠于配合办理车位（库）产权首次登记，致使业主无法办理的，不动产登记部门可告知开发主体或业主通过司法途径解决，待确定办理登记事项后，按本款第1项规定向不动产登记部门申请登记。”
这一规定将本应由行政机关履行的监管职责，直接推卸给业主通过司法途径解决。对于开发商不履行法定义务的行为，不动产登记部门作为法定监管机关，应当依法责令其履行、予以行政处罚，或依职权启动登记程序。将业主推上法庭，不仅加重了业主的维权成本，更是在事实上承认了行政机关对开发商违法行为的放任。
审查点五：关于配套用房的移交与登记——未明确成本已在土地增值税清算中扣除的事实
《暂行规定》第五条对社区用房、养老服务设施、配建学校等配套用房的移交和登记作出了规定，明确要求开发主体建成后无偿移交。然而，整个规定对“无偿移交”背后的税收逻辑只字不提。
根据国税发〔2006〕187号文的规定，开发企业将配套设施无偿移交给政府、公用事业单位的，其成本、费用可以在土地增值税清算中扣除。这意味着，所谓“无偿移交”并非真正的“无偿”——其建设成本早已通过税收抵扣方式由财政（实质上是全体纳税人）承担。《暂行规定》回避这一事实，可能使公众误以为开发企业在做“公益贡献”，而实际上这只是一笔早已结清的“公摊账”。
审查点六：关于地下空间的分摊规则——回避“不计容”与“公摊”的关键事实
《暂行规定》第十条规定：“地下车位建筑面积由套内面积和分摊的共有建筑面积组成，具体分摊规则按照国家《房产测量规范》及本市相关规定执行，用途为车位。地下室内设备用房、消防水池、剩余未分摊面积等其他配套设施单独设立房号，用途为‘公共设施’。”
这一规定完全回避了两个核心问题：一是地下空间“不计容”的事实，二是地下车库面积是否已计入业主购房公摊。对于绝大多数购房者而言，地下车库是否计入公摊、是否已由业主承担成本，是判断其权属归属的核心依据。《暂行规定》对此保持沉默，实质上是让业主在“信息不对称”的状态下接受“车位归开发商”的预设结论。
审查点七：关于人防工程的回避处理——对成本来源和收益归属均未明确
《暂行规定》第十六条将人防工程的管理权交由国防动员部门，但对其成本来源、平时使用收益归属等核心问题未作任何规定。如前所述，根据计价格〔2000〕474号文，人防工程建设费用已列入开发成本，由全体购房业主承担。这意味着，即使基于国防需要不宜分割产权，其平时使用收益也应当在扣除合理维护成本后归属于全体业主。《暂行规定》对此只字不提，实质上是为开发商无偿占有本属于业主的收益留下了空间。
三、审查的法律依据
1.《中华人民共和国立法法》第九十九条：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。
2.《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十条：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。
3.《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对同级人民政府发布的决定、命令等规范性文件进行备案审查，发现与法律、法规相抵触的，应当向制定机关提出书面审查意见，制定机关应当在规定期限内修改或者废止。
四、审查请求
综上，《暂行规定》存在多处与上位法抵触、超越部门权限、不当增加公民义务、限制公民权利的情形。为维护法制统一，保障人民群众合法权益，现郑重请求南昌县人民代表大会常务委员会：
1.依法启动备案审查程序，对《暂行规定》是否与《民法典》《人民防空法》《不动产登记暂行条例实施细则》等上位法相抵触进行全面审查；
2.就上述审查要点逐项进行法律评估，重点关注：
地下车库权属认定是否违反“成本已扣除即权属应归业主”的税收法律原则；
人防车位管理规定是否回避了成本来源和收益归属问题；
业主共有部分登记规则是否架空《细则》第三十六条的强制性义务；
“程序倒置”条款是否违反国家法定开发监管程序；
历史遗留问题的处理规定是否构成行政不作为；
立法程序是否存在重大瑕疵、立法动机是否存疑。
3.如确认存在与上位法抵触的情形，依法向制定机关提出书面审查意见，督促其在规定期限内修改或废止相关条款；
4.将审查处理结果书面告知建议人。
结语
一份规范性文件的质量，直接关系到千家万户的切身利益，关系到法治政府的公信力。《暂行规定》涉及全县数十万业主的共有财产权益，其条款设置是否合法、是否公平、是否经得起法律检验，理应接受最严格的审视。
法，不能向不法让步。一个从诞生之初就存在严重违法基因的规范性文件，自始就不应具备法律效力。
本人作为一名经历了完整维权程序的普通公民，愿意就上述问题提供更多事实材料和法律分析，配合县人大的审查工作。恳请县人大常委会高度重视此项建议，依法履行监督职责，让这份规定真正成为“明晰产权、保障民生”的良法，而非固化不公、损害民利的工具。
敬请书面回复，谢谢！
此致
南昌县人民代表大会常务委员会
建议人：白**
日 期：2026年3月14日
附件：
1. 建议人身份证复印件
2. 《南昌县中心城区地下车位（库）及房地产开发项目配套用房销售备案和不动产登记管理暂行规定》全文
3. 申请人此前获取的税务信息公开材料复印件
4. 国家发改委等四部委《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》（计价格〔2000〕474号）
5.附件5：
1.南昌县自然资源和规划局《答复书》（南自规划行〔2025〕51号）
2.南昌市青山湖区税务局“**申请”《政府信息公开申请答复书》（青山湖税公开复〔2024〕10号）
3.南昌市青云谱区税务局“***申请”《关于申请公开蓝天郡楼盘公共配套设施费扣除情况的回复》
证明目的：
一、系统性证据链：确证全市地下空间的统一法律属性与税收处理模式。上述答复明确指出：“经核查，该小区地下室面积未计容”“我市地下停车位均不计容”，同时证实地下车库成本已在土地增值税清算中作为公共配套设施费予以扣除。
二者共同证明：1. 物理/规划属性统一：南昌市所有地下车位（不分人防与非人防）在规划上均属“不计容”的公共或配套空间。2. 税收/法律处理统一：基于上述统一规划属性，税务机关在土地增值税清算中，已系统性地将其建设成本作为“公共配套设施费”纳入房地产开发成本予以扣除。
