上诉人：江西某某房地产开发有限公司
上诉人：南昌县自然资源和规划局
原审第三人：江西某某置业有限公司（以下简称某戊公司）
原审第三人：南昌某某置业有限公司（以下简称某某公司）
上诉人江西某某房地产开发有限公司（以下简称某甲公司）、南昌县自然资源和规划局行政处理一案，不服南昌铁路运输法院（2024）赣7101行初1284号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人某甲公司委托诉讼代理人周宏伟，南昌县自规局党组成员邓某及委托诉讼代理人张碧菁，原审第三人某戊公司董事长周某华及委托诉讼代理人邓文婕，原审第三人某某公司总经理兼执行董事吴某明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：
2023年3月15日，南昌县自规局发布南昌县国有建设用地使用权出让网上拍卖公告（赣自然资网交地［2023］AJ004号），出让DAJ2023006号（案涉地块）等地块。《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》中载明，“土地开发程度为拆迁后的自然现状土地；交地时间为签订土地出让合同后60天内；竞买申请人应在2023年3月20日至2023年4月4日前登录网上交易系统，查看网上拍卖出让公告、出让须知、现状图及其他出让文件，提交竞买申请。如对网上交易相关文件及宗地信息有疑问的，可以向南昌县自规局或南昌县土地储备开发中心咨询。此次交易不组织对网上出让地块的现场踏勘，竞买申请人可自行前往现场踏勘；竞买申请已经提交，即视为对交易规则、应急处置办法、出让公告、交易须知、其他相关文件、宗地现状等无异议，并对可能存在的风险完全接受。”
2023年4月4日，两原审第三人签订《ＤＡＪ2023006号地块联合竞买与开发协议》，其中约定，某乙公司对案涉地块进行联合竞买与开发；按某某公司33%、某戊公司67%的比例缴纳竞买保证金；由某某公司作为代表全权负责处理竞买的相关事宜；若目标地块竞买成功，某乙公司共同出资成立某己公司；由某己公司与南昌县自规局签订《国有建设用地使用权出让合同》实施目标地块开发建设并按照竞买文件及相关规定支付后续土地出让金及税费。同日，某某公司缴纳95110000元的竞买保证金。
2023年4月21日，南昌县自规局（出让人）与两原审第三人（受让人）就ＤＡＪ2023006号地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：“本合同项下出让宗地面积66045平方米；出让人同意在2023年6月20日前将出让宗地交付给受让人，在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：……（二）现状土地条件是拆迁后的自然状态，根据《南昌县城规划控制区集体土地上房屋和附属物征收补偿安置办法》（南政发［2012］7号）文件规定由所辖乡镇或开发区负责征收与补偿安置工作；本合同项下的国有建设用地使用权出让价款为317016000元；本合同项下宗地的定金为63403200元，定金抵作土地出让价款，竞买保证金为31706800元，冲抵等额土地出让金；受让人同意按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款，第一期158508000元，付款时间为2023年5月20日之前，第二期158508000元，付款时间为2023年10月20日之前。”
合同“补充条款”载明“……3.竞买人报名参与竞买即视为接受宗地现状，签订土地出让合同后60天内办理交地手续；……7.其他需要说明的事项详见：南昌县自规局2022年12月1日出具的《用地规划设计条件》：（2022）第033号。”
合同附件3南昌县自规局2022年12月1日《用地规划设计条件》（2022）第033号）备注栏载明“（1）本规划设计要求中未涉及的规划控制要求按《江西省城市规划管理技术导则（2014版）》及其他相关规范、补充规定执行；（2）本条件有效期一年（自发出之日算起）。”
同日，南昌县自规局（甲方）与两原审第三人（乙方）、某甲公司（丙方）签订合同编号为36****6-1的《国有建设用地使用权出让合同（变更协议）》，约定乙方竞得ＤＡＪ2023006号的国有建设用地使用权，甲、乙双方同意将宗地使用权证办理到乙方在南昌县全额出资成立的全新公司—丙方名下，即由丙方享有和承担乙方在3601212023Ｂ00131号合同项下约定的权利和义务。某甲公司在《国有建设用地交地确认书》上盖章，原审第三人某某公司员工魏某洋在签收人处签字，确认书落款时间为2023年6月20日。
竞拍后，某甲公司开始推进项目前期某某保院团购摸底、定点营销、项目设计、工地围挡等相关工作。2023年5月26日，南昌县自规局对某甲公司设计方案进行规划技术审核时，提出需“衔接项目周边已建、已批准建设内容，做好日照分析”。后某甲公司委托设计单位对案涉地块进行日照勘察，认为周边相邻“龙安花园”小区实际建设与规划不符导致对案涉地块日照产生严重影响，南昌县自规局在土地出让时未对该重大不利因素予以披露，导致某甲公司就瑕疵地块被动接受，合同目的无法实现。
诉讼过程中，经各方确认，2023年10月底，案涉地块上房屋被拆除；截至本案诉讼期间，案涉地块上新搭建的厂棚仍然存在。
2023年10月11日，南昌县自规局向某甲公司作出《土地出让金缴交通知书》，要求某甲公司按照出让公告要求及出让合同约定，于2023年10月20日前缴清地块余款158508000元。
2023年10月27日，南昌县自规局向某甲公司作出《土地出让金催缴通知函》，载明截止2023年8月26日，剩余土地出让款的交付已延迟6天，产生违约金951048元，要求某甲公司于10月27日前缴清地块余款。2023年11月28日，南昌县自规局再次向某甲公司作出《土地出让金催缴通知函》，载明截止2023年11月28日，剩余土地出让款的交付已延迟39天，产生违约金6181212元，要求某甲公司于11月29日前缴清地块余款。
2023年11月28日，某甲公司作出《再次复函催缴ＤＡＪ2023006地块土地出让的函》，要求南昌县自规局于2023年12月20日前，拆除“龙安花园”的“违章建筑”，向某甲公司交付符合约定条件的土地，否则，某甲公司有权不予交付剩余土地出让金，并且按合同约定正式解除出让合同、退回土地出让金、双倍返还定金、赔偿经济损失。
2024年8月19日，南昌县自规局向某甲公司作出《关于解除＜国有建设用地使用权出让合同＞的决定》，决定根据出让合同第三十条约定，解除出让合同，已收取的定金不予返还，并对某甲公司因不履行合同而造成南昌县自规局的其他可能损失保留采取进一步行动的权利。
2024年9月5日，某甲公司作出《同意解除＜国有建设用地使用权出让合同＞退回土地出让金函》，主要内容为：同意南昌县自规局解除出让合同的决定；对不予返还定金的决定持有异议；要求优先返还扣除定金后的土地款，嗣后再协调税务等相关部门退回已缴纳的税费及服务费等款项；保留主张因上述事宜而遭受损失的权利。
因双方未协商达成一致，故某甲公司诉至法院，请求判令：
1.对南昌县自规局作出的《关于解除＜国有建设用地使用权出让合同＞的决定》，在解除某甲公司与南昌县自规局签订的出让合同后，对某甲公司缴纳的定金63403200元不予返还决定认定为违法无效；
2.南昌县自规局立即向某甲公司返还除定金外的土地出让款95104800元及支付利息损失；
3.南昌县自规局双倍返还定金126806400元（定金63403200元×2倍）；
4.南昌县自规局向某甲公司赔偿因此所产生的经济损失：已缴付的印花税158508元、契税9510480元、土地竞拍交易服务费105550元，前期营销调研策划费用387663.9元，建筑规划方案设计费100000元，样板区园林设计费50000元，售楼部设计费50000元，工地围挡费384896元；
5.本案诉讼费由南昌县自规局承担。
另查明，诉讼过程中，为明确某甲公司、南昌县自规局因土地出让合同解除所造成的损失，经该院组织询问，某甲公司申请撤回要求南昌县自规局赔偿已支付的印花税158508元、契税9510480元的诉请，并要求南昌县自规局赔偿某甲公司已支付的158508000元土地出让款的利息损失10499417.53元，以及土地竞拍交易服务费105550元，前期营销调研策划费用387663.9元，建筑规划方案设计费100000元，样板区园林设计费50000元，售楼部设计费50000元，工地围挡费384896元，以上合计11577527.43元，南昌县自规局对某甲公司撤回相关诉请及资金占用期间利息损失的计算方式未提出异议，其他同庭审质证意见；两原审第三人无异议。
南昌县自规局提交一份《土地估价报告》，主张根据江西某某房地产土地资产评估咨询有限公司对案涉地块出具的评估结果，以2025年4月1日为估价期日，单位面积地价为4507元每平方米，总地价为297664815元，对比案涉地块2023年出让给某甲公司时的价格，南昌县自规局损失为19351185元，某甲公司及两原审第三人对该份证据的真实性、合法性无异议，但认为该评估报告是起拍价的参考，南昌县自规局的实际损失可能比主张的少。某甲公司、南昌县自规局所主张的损失符合实际，该院予以确认。
原审法院认为：
当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。2023年4月21日，某甲公司、南昌县自规局及两原审第三人签订合同编号为36****6-1的《国有建设用地使用权出让合同（变更协议）》，约定由某甲公司享有和承担两原审第三人在合同编号为36****006的《国有建设用地使用权出让合同》中的权利和义务，因此，两原审第三人在案涉《国有建设用地使用权出让合同》中的权利和义务转让给了某甲公司，两原审第三人在原合同中的权利义务由某甲公司承担。
根据各方的意见及审理情况，本案的争议焦点为：1.案涉合同是否已经解除；2.南昌县自规局作出《关于解除＜国有建设用地使用权出让合同＞的决定》是否符合法律规定；3.案涉合同解除后的法律后果。
1．关于案涉合同是否已经解除？
本案中，案涉合同第三十条约定，受让人延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同。因某甲公司未按期缴纳第二期土地出让款，南昌县自规局依照上述合同约定，决定解除案涉合同，某甲公司亦主张并向南昌县自规局发函同意解除，故双方就合同的解除已达成一致，案涉合同已经解除。
2．关于南昌县自规局作出《关于解除＜国有建设用地使用权出让合同＞的决定》是否符合法律规定？
行政机关作出行政行为应当符合法律规定。如前所述，某甲公司、南昌县自规局对案涉合同的解除没有争议，故南昌县自规局作出解除案涉合同的决定符合法律规定。但根据本案查明的事实，某甲公司、南昌县自规局在案涉合同履行过程中均存在违约行为，南昌县自规局对已收取的定金决定不予返还，明显不当。为实质化解行政争议、保护行政相对人的合法权益、减轻当事人诉累，故针对南昌县自规局作出的《关于解除＜国有建设用地使用权出让合同＞的决定》，依法应当予以撤销，并对案涉争议依法作出实质处理。
3．关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》解除后的法律后果？
行政诉讼的目的是防止公权力的滥用，保障纠纷中公共利益与私人利益的平衡。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。依据《中华人民共和国民法典》第五百六十六条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失”的规定，首先，本案中，案涉土地未交付第二期土地出让金及办理产权登记手续，故某甲公司已支付的第一期土地出让金158508000元（含定金63403200元），南昌县自规局应予以返还。
其次，关于某甲公司、南昌县自规局主张的损失，应根据过错责任原则承担相应的违约责任。
就南昌县自规局而言，本案中，某甲公司在参与竞买时承诺“参与竞买该地块即视为接受宗地现状”，某甲公司、南昌县自规局于2023年4月21日签订的《国有建设用地使用权出让合同》补充条款约定“竞买人报名参与竞买即视为接受宗地现状，签订土地出让合同后60天内办理交地手续……。”后某甲公司在《国有建设用地交地确认书》上盖章确认“江西省南昌县自然资源和规划局（交地方）已将该宗地实际交付给江西某某房地产开发有限公司（受让方），江西某某房地产开发有限公司（受让方）同意接受”，出让合同亦约定，交付土地条件为现状交付。某甲公司缴清第一期土地出让款后，自2023年6月对案涉土地进行了围挡，并规划设计至2023年9月。因此，南昌县自规局已交付了案涉土地。
但根据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地凭证等前期开发，防止土地闲置浪费”，《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”，《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发（2010）151号）第四条第（一）项“……土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准……，不得‘毛地’出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷”及江西省人民政府《关于进一步加强国土资源管理工作的意见》第二条第（四）项“严格落实‘净地’出让，出让土地应当安置补偿到位，使用性质、容积率等规划条件明确”的规定，南昌县自规局交付案涉土地时应当符合上述规章、规范性文件关于“净地出让”的规定。至2023年10月，案涉土地仍有部分房屋未拆除，故南昌县自规局虽交付了土地，但其交付土地不符合相关法律、规章的规定。
就某甲公司而言，本案中，南昌县自规局虽未交付净地，但根据案涉合同约定，某甲公司应于2023年10月20日前，付清第二期国有建设用地使用权出让价款，某甲公司未在前述约定期限内，且在案涉地块上房屋被拆除后至今未予缴纳，其行为已构成违约。案涉土地拍卖出让须知、合同补充条款均载明竞买人报名参与竞买即视为接受宗地现状，某甲公司作为专业的房地产开发公司，应当知晓土地征收交付风险，其承诺接受宗地现状并与南昌县自规局签订出让合同以及签署《国有建设用地交地确认书》，自身未尽到谨慎的注意义务，亦存在过错。在南昌县自规局未交付净地后，某甲公司虽数次向南昌县自规局报告，要求协调解决相关问题，但一直未明确提出解除合同，对所造成损失的扩大也有责任。
基于以上情形，为实质化解行政争议，一揽子解决案涉合同解除产生的各类问题，该院综合考量双方的过错程度、利益得失等相关情况，酌定某甲公司对双方所造成的损失承担60%的责任，即某甲公司应当向南昌县自规局赔偿（11577527.43元＋19351185元）×60%-11577527.43元＝6979700.03元，南昌县自规局可在退还某甲公司土地出让金时予以扣减。
综上，判决：
一、撤销南昌县自然资源和规划局于2024年8月5日作出的《关于解除＜国有建设用地使用权出让合同＞的决定》；
二、确认南昌县自然资源和规划局与原审第三人南昌某某置业有限公司、原审第三人江西某某置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》及南昌县自然资源和规划局与江西某某房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同（变更协议）》已经解除；
三、南昌县自然资源和规划局应于本判决生效之日起六十日内向江西某某房地产开发有限公司返还土地出让款158508000元（含定金）；
四、江西某某房地产开发有限公司应于本判决生效之日起六十日内向南昌县自然资源和规划局赔偿因合同解除所造成的损失6979700.03元，该款项可在南昌县自然资源和规划局退还江西某某房地产开发有限公司158508000元土地出让款时予以扣减；
某甲公司、南昌县自然资源和规划局均不服一审判决，提起上诉。
本院认为，南昌县自规局作出的《关于解除＜国有建设用地使用权出让合同＞的决定》中具体明确的内容主要有两点：一是解除案涉合同；二是已收取的定价不予退还。因此，本案的争议焦点为：案涉合同是否达到了解除条件、导致解除的责任应当如何划分、已收取定金应当如何处理以及解除后的法律后果。现评析如下：
关于案涉合同是否达到了解除条件的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国民法典》第五百六十二条规定，当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的事由。解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同。案涉合同第三十条约定，受让人延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同。
因某甲公司未按期缴纳第二期土地出让款，案涉合同已经达到了约定的解除条件，南昌县自规局决定解除案涉合同，某甲公司亦主张并向南昌县自规局发函同意解除，故双方就合同的解除已达成一致，案涉合同已经解除。
关于导致案涉合同解除的责任应当如何划分的问题。案涉合同第六条第（二）项约定：出让人同意在2023年6月20日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到的土地条件为拆迁后的自然状态。但根据原审法院审理查明的事实及南昌县自规局二审期间向本院提交的证据1可知，至2023年10月，案涉土地虽然已经完成征收，但仍有部分房屋未予拆除，也与南昌县自规局在原审庭审中自认的东北角有少量未拆迁的建筑的说法相吻合，故南昌县自规局的土地交付行为并不完全符合案涉合同的约定。而某庚公司亦未按照案涉合同第十条的约定，于2023年10月20日前，付清第二期国有建设用地使用权出让价款，且在案涉地块上房屋被拆除后至案涉合同被解除前仍未缴纳，其行为亦构成违约。
关于已收取的定金应当如何处理的问题。《最高人民法院关于适用中华人民共和国民法典合同编通则若干问题的解释》第六十八条规定，双方当事人均具有致使不能实现合同目的的违约行为，其中一方请求适用定金罚则的，人民法院不予支持......如前所述，某甲公司和南昌县自规局在案涉合同的履行过程中均存在违约情形，故南昌县自规局已收取的定金依法应予返还，原审法院将该局作出的《关于解除＜国有建设用地使用权出让合同＞的决定》予以撤销并无不当
关于案涉合同解除后的法律后果的问题。《中华人民共和国民法典》第五百六十六条第一款和第二款规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。合同因违约解除的，解除权人可以请求违约方承担违约责任，但是当事人另有约定的除外。
为实质化解行政争议、一揽子解决案涉合同解除产生的各类问题，原审法院综合考量某甲公司和南昌县自规局在导致案涉合同被解除中的过错程度和双方的利益得失等相关情况，确定某甲公司不再支付第二期土地出让金，南昌县自规局也不再为某甲公司办理案涉土地的使用权登记手续，酌定某甲公司对双方的全部损失承担60%的责任，即向南昌县自规局赔偿因合同解除所造成的损失6979700.03元，南昌县自规局向某甲公司返还第一期土地出让款158508000元（含定金63403200元）并无明显不当，本院予以支持。
综上所述，上诉人江西某某房地产开发有限公司和南昌县自然资源和规划局的上诉请求均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。判决如下：驳回上诉，维持原判。
审判长 吁 坤
审判员 张庆文
审判员 郑 怡
二〇二五年八月五日
书记员 傅政征
