南昌市养老服务管理实证研究（课题）

相关概述：社区居家养老服务是通过整合家庭，社区和社会资源，为居家老年人提供生活照料康复护理等专业化支持的服务模式。其核心形式包合上门服务与日间照料两类，搭建助餐、助浴、健康监测等14类基础服务项目，重点保障失能、高龄特殊群体需求，社区居家养老服务内容体系涵盖老年人生活全场景需求，具体分为基础生活保障，健康护理支持和神文化服务三类。

行业相关政策：近年来，国家出台了一系列社区居家养老服务行业政策，为行业发展提供了制度保障与方向指引，通过财政补贴、税收优惠、标准规范等支持指施，有效激发了市场活力，促进服务供给多元化、专业化、智能化方向发展，为构建多层次养老服务体系莫定坚实基础。

《南昌市养老服务管理实证研究》（课题）

一、课题目的：呈报南昌市政府项目

二、课题方案：遵照“三自”原则：自己提出问题，自己解答问题和自己解决问题。

编写内容：

南昌市养老服务管理实证研究（课题）

一、课题概述

社区居家养老服务，是通过整合家庭、社区与社会资源，为居住在家庭中的老年人提供生活照料、康复护理、健康支持、精神文化等专业化支持的服务模式。其核心形式包括上门服务与日间照料两类，重点覆盖助餐、助浴、助洁、助医、助行、健康监测、康复护理、精神慰藉、文化娱乐、紧急呼叫、代购代办、适老化改造、辅具租赁、探访关爱等14类基础服务项目，优先保障失能、半失能、高龄、空巢、独居等特殊老年群体需求。社区居家养老服务内容体系涵盖老年人生活全场景，总体分为基础生活保障、健康护理支持、精神文化服务三大板块，是当前我国“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”养老服务体系的核心支撑。

近年来，国家密集出台《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》、《关于推进居家和社区养老服务发展的意见》、《社区居家养老服务规范》等一系列政策文件，通过财政补贴、税收优惠、用地保障、标准规范、人才激励、智慧赋能等支持措施，持续完善顶层设计、健全制度体系、激发市场活力、引导服务向多元化、专业化、精细化、智能化、普惠化方向发展，为构建多层次、全覆盖、可持续的养老服务体系奠定了坚实制度基础。江西省及南昌市紧跟国家部署，先后获批中央财政支持居家和社区养老服务改革试点、全国医养结合试点、城企联动普惠养老试点、居家和社区基本养老服务提升行动试点，养老服务政策体系日趋完善，服务供给规模持续扩大，服务质量稳步提升。

本课题以南昌市社区居家养老服务管理为核心研究对象，坚持“自己提出问题、自己解答问题、自己解决问题”的“三自原则”，基于全市人口老龄化现状、社区居家养老服务供给格局、政策执行成效、典型案例与一线调研数据，系统梳理南昌市养老服务（重点为社区居家养老）发展现状，深入剖析管理运行中的突出问题与深层矛盾，为市委、市政府优化养老服务政策、完善管理机制、提升服务效能、破解发展瓶颈提供实证依据与决策参考。

二、南昌市养老服务发展现状

（一）人口老龄化现状：中度老龄化加速，高龄化、空巢化、失能化叠加

1.老年人口规模持续扩张，老龄化率稳居高位,截至2025年底，南昌市户籍总人口544.9万人，常住人口642.5万人；60周岁及以上户籍老年人口109.7万人，老龄化率达20.13%；65周岁及以上老年人口78.6万人，占比14.7%，已稳固进入中度老龄化社会。近五年，南昌老年人口年均净增超4万人，老龄化率年均提升 0.6个百分点，增速远超人口自然增长率，预计2030年老龄化率将突破 25%，进入深度老龄化阶段。

2.高龄化、失能化、空巢化特征突出

高龄化：80周岁及以上高龄老人20.3万人，占老年人口18.5%；90周岁及以上超高龄老人2.1万元，百岁老人超200人，高龄老人年均

增长1.2万人。

失能化：经老年人能力综合评估，全市失能、半失能、重度失智老人共12.6万人，占老年人口11.5%；其中重度失能3.2万人、中度失能5.8万人、轻度失能3.6万人，完全依赖照护的重度失能老人年均增长0.5万人。

空巢化：全市空巢、独居老人50.5万人，占老年人口46%；城市空巢率42%，农村空巢率高达 62%；农村青壮年劳动力外流导致“空心村”与“留守老人”并存，部分偏远乡村空巢率超75%。

3.城乡老龄化差异显著，农村养老压力更严峻

南昌市下辖6区3县，城乡二元结构明显：城区老龄化率17.8%，农村老龄化率28.3%，部分乡镇老龄化率超35%。农村老年人口36.7万人，占全市老年人口39%，但农村养老资源仅占全市22%，人均养老设施面积不足城区的1/3，农村养老供需矛盾远大于城市。

4.老年群体收入分层明显，服务需求呈多元化

机关事业单位退休人员：月均养老金5200元以上，占老年人口12%，偏好高端康养、旅居养老、个性化定制服务。

企业退休人员：月均养老金2700—3200元，占老年人口58%，需求集中于普惠型助餐、助浴、健康监测、基础照料。

城乡居民养老老人：月均养老金450—600元，占老年人口30%，高度依赖政府兜底保障与免费基础服务。

（二）政策体系现状：顶层设计日趋完善，试点政策红利持续释放

1.国家、省级政策全面落地

严格落实国家《居家养老服务条例》、《养老服务体系建设“十四五”规划》及《江西省养老服务条例》、《江西省推进养老服务提质升级三年行动方案（2023—2025 年）》，构建“国家指导、省级统筹、市级落实、县区实施”的政策传导机制。

2.市级政策密集出台，形成全链条制度体系

南昌市先后出台《南昌市居家养老服务条例》、《南昌市养老服务体系建设“十四五”规划》、《南昌市推进养老服务提质升级三年行动方案（2023—2025 年）》、《南昌市社区居家养老服务实施细则》、《南昌市农村养老服务提质实施方案》、《南昌市养老机构分级分类管理办法》、《南昌市老年助餐服务管理办法》等50余项政策文件，覆盖设施建设、服务供给、财政补贴、人才培养、标准规范、智慧养老、医养结合、监管考核全领域。

3.国家级试点叠加，政策支持力度空前

南昌成功获批四大国家级试点：中央财政支持居家和社区养老服务改革试点、全国医养结合示范试点、城企联动普惠养老试点、居家和社区基本养老服务提升行动试点，累计获得中央财政专项资金超2亿元，为服务创新、设施建设、人才培育提供强力支撑。

4.补贴政策精准发力，保障特殊群体需求

高龄津贴：80—89岁 50元/月；90—99岁 100元/月；百岁以上300元/月，覆盖 20.3万高龄老人，年发放超1.2亿元。

养老服务补贴：经济困难失能老人200—400元/月，覆盖3.2万人，年发放超0.8亿元。

适老化改造补贴：特殊困难老人改造费用补贴30%（最高1万元/户），“十四五”累计改造5515户。

助餐补贴：幸福食堂就餐补贴2—5元/餐，覆盖5万人次/日，年补贴超0.5亿元。

（三）社区居家养老服务供给现状：设施网络全覆盖，服务体系初步成型

1.设施网络：五级联动，城乡全覆盖

截至2025年底，全市建成城乡居家养老服务中心614家、社区幸福食堂176家、嵌入式养老院36家、一老一小幸福院57家、日间照料中心293个、助餐点293个（含幸福食堂181个），实现城市社区15分钟养老服务圈全覆盖、行政村养老服务站点基本覆盖南。

城市：东湖区、西湖区、青山湖区、红谷滩区建成“15分钟养老服务圈”，社区养老服务设施配建达标率100%。

农村：安义县、南昌县、进贤县建成村级颐养之家、幸福院421个，覆盖率85%。

2.基础生活保障服务：助餐、助洁、助浴、适老化改造全面铺开

助餐服务：构建“中央厨房+社区助餐点+上门送餐”三级体系，幸福食堂日均服务5万人次，60岁以上7.4折、80岁以上7折，送餐覆盖1.2万户高龄独居老人。

助洁助浴：政府购买服务覆盖3.8万户特殊困难老人，提供每周1—2次助洁、每月1次助浴；建成社区助浴点42个、流动助浴车8辆。

适老化改造：“十四五”完成 5515户改造，安装扶手、防滑地板、坐便椅、紧急呼叫器等；建设家庭养老床位5000张，提供专业照护上门服务。

3.健康护理支持服务：医养结合深化，健康监测、康复护理逐步普及

医养签约全覆盖：85%以上社区居家养老服务中心与社区卫生服务中心、乡镇卫生院签约，开通绿色通道、定期义诊、慢病随访。

健康监测常态化：为独居空巢老人安装智能手环、一键呼叫终端3.2万台，实现心率、血压、定位、紧急呼叫实时监测。

康复护理专业化：社区养老服务中心设康复室489个，配备康复器械；培育医养结合示范机构20家，提供康复护理、慢病管理、临终关怀服务。

4.精神文化服务：老年教育、文娱活动、心理慰藉丰富开展

老年教育：建成社区老年学堂326个、乡村文化活动中心412个，开设书法、绘画、舞蹈、智能手机教学等课程，年培训超10万人次。

文娱活动：常态化开展老年运动会、文艺汇演、书画展览、邻里联谊，年均活动超2000场。

心理慰藉：组建志愿者队伍1.2万人，开展定期探访、陪伴聊天、心理疏导，月探访率达95%。

5.智慧养老服务：平台搭建、智能设备推广，数字化赋能初见成效

市级智慧养老平台：整合服务资源、老人信息、需求对接、智能监测、行业监管，注册老人信息82万、服务机构326家。

智能设备普及：安装一键呼叫、智能手环、烟雾报警器、人体感应设备3.2万台，覆盖独居空巢老人3.2万户。

线上服务拓展：开发“南昌养老”APP、微信小程序，提供服务预约、健康咨询、政策查询、投诉维权，年线上服务超5万人次。

（四）服务管理运行现状：政府主导、多元参与、监管规范

1.管理体制：民政牵头、多部门协同、县区落实

构建“市委市政府统筹、民政局牵头、发改/财政/卫健/医保/住建/市场监管/消防等部门协同、县区政府主体责任、乡镇（街道）具体实施、社区（村）落地执行”的管理体制。

2.运营模式：公建民营、民办公助、政府购买、社会参与

公办民营：10家公办养老机构实行公建民营，引入专业机构运营。

民办公助：培育民办养老机构65家，给予运营补贴、场地支持。

政府购买：每年投入超1亿元，购买居家上门、助餐、康复、探访等服务。

社会参与：引进江投康养、长天养老、泰康之家、绿康医养等品牌企业，培育本土养老企业50余家。

3.监管机制：分级分类、动态监管、联合检查、标准规范

红黄蓝动态评级：青山湖区推行养老机构“红黄蓝”分类分级挂牌管理，从设施、服务、安全、人员、满意度5维度评分，蓝牌奖励、黄牌整改、红牌关停。

联合监管：民政、消防、市场监管、卫健等部门联合检查，“一次检查、多方会诊”，年检查超1000次。

标准规范：制定社区居家养老服务地方标准7项，规范服务流程、操作标准、人员要求。

三、南昌市养老服务（社区居家）管理存在的突出问题

（一）供需结构性矛盾：总量不足、结构失衡、服务错配

1.总量供给不足，缺口持续扩大

全市109.7万老年人口中，有社区居家养老服务需求的约75万人，实际获得服务仅42万人，覆盖率56%；失能半失能老人12.6万人，专业照护床位仅3.2万张，缺口9.4万张；普惠型助餐、助浴、康复服务覆盖不足，“一床难求、一餐难约、一浴难寻”问题突出。

2.供给结构失衡，高端过剩、普惠不足

高端养老过剩：高端康养机构月收费5000—8000元，床位空置率 40%以上，受众仅占老年人口12%。

普惠养老严重不足：月收费2000—3500元的普惠型床位缺口6.2 万张，幸福食堂覆盖仅5万人次/日，远低于需求总量。

专业服务缺口大：认知障碍照护、临终关怀、老年心理疏导、慢性病专项康复等专业服务供给不足，全市专业认知障碍照护床位仅1200张，缺口超1万张。

社区居家养老留宿托管受限：以珍源康社区居家养老及全市各日间照料中心、社区养老服务中心为例，普遍受资质、消防、医疗保障、安全责任及机构定位五大硬性约束，现行政策不允许接收老人过夜托管；而民生实际存在大量临时照护需求。

3.服务内容同质化，个性化、精细化服务缺失

社区居家养老服务仍集中于助餐、助洁、日间照料等基础服务，占比超70%；而精神慰藉、文化娱乐、老年教育、心理咨询、临终关怀、认知照护、营养膳食定制等个性化、精细化服务占比不足30%。服务“一刀切”，未按老人年龄、健康状况、收入水平、兴趣爱好分层分类提供，难以满足多元化需求。

4.城乡服务覆盖不均，农村服务严重滞后

城市：社区居家养老服务覆盖率78%，设施完善、服务多样、专业度高。

农村：覆盖率仅35%，421个村级养老站点中，仅189个正常运营，232个闲置或半闲置；服务以日间休息、棋牌娱乐为主，助餐、康复、健康监测等核心服务覆盖率不足20%。

（二）设施建设与运营问题：城乡失衡、利用率低、功能不全、运维困难

1.城乡设施差距悬殊，农村设施薄弱

城市：养老设施布局合理、功能完善、环境优良，人均设施面积0.8㎡。

农村：设施数量少、规模小、设施简陋，人均设施面积不足0.2㎡；部分偏远乡村无标准化养老设施，颐养之家、幸福院覆盖率不足60%。

2.设施利用率低，闲置浪费严重

全市614家居家养老服务中心、293个日间照料中心中，正常运营仅389家，闲置或半闲置225家，闲置率36.7%；农村421个村级站点中，闲置率55.1%，部分设施“建成即闲置、开业即停运”，造成资源浪费。

3.设施功能单一，专业功能缺失

多数社区居家养老服务中心仅具备日间休息、棋牌娱乐、简单助餐功能，缺乏康复护理、健康监测、认知照护、心理慰藉、临终关怀等专业功能；设备简陋，康复器械、智能监测设备、适老化设施配备不足，难以满足专业化服务需求。

4.运营资金短缺，可持续性差

财政投入不足：2025年全市养老财政投入约8亿元，占财政总支出 2.1%，低于全国平均水平2.8%；资金主要用于设施建设、兜底补贴，运营补贴、人才补贴、服务创新投入不足。

农村运营资金匮乏：村级集体经济薄弱，90%以上村级站点无稳定运营资金，依赖财政转移支付与村委会补贴，人均年运营经费不足500 元，难以维持日常运营。

社会资本投入不足：养老产业投资周期长、回报率低、风险高，社会资本参与积极性不高，民办养老机构多为中小微型，连锁化、品牌化企业仅6 家。

（三）专业人才队伍问题：总量短缺、结构失衡、素质偏低、流失严重

1.人才总量严重不足，缺口巨大

全市养老护理实际从业人员3200余人，专业护理员缺口8000人；按国家标准1:100配比，109.7万老年人口需专业护理员1.1万人，缺口7800人；社区居家养老服务专业人员仅1200人，人均服务625名老人，远超合理负荷。

2.人员结构老化、性别失衡、学历偏低

年龄结构：50岁以上占比75%，40—50岁占比 20%，40岁以下仅5%，队伍老龄化严重。

性别结构：女性占比92%，男性仅8%，性别失衡明显。

学历结构：初中及以下占比80%，高中/中专占比15%，大专及以上仅5%，文化素质偏低。

3.专业技能薄弱，持证率低

一线护理员中，仅25% 持有养老护理员职业资格证书，75%无专业资质；缺乏系统的养老护理、急救处置、康复理疗、失智照护、心理疏导专业培训，难以胜任现代化养老服务要求。

4.职业吸引力低，流失率极高

薪资待遇低：南昌本地护理员月综合工资2400—3500元，低于城市平均工资4500元；多数机构未缴纳五险一金，福利保障不完善。

工作强度大、风险高：日均工作10—12小时，节假日无休；需承担老人跌倒、走失、突发疾病等风险，心理压力大。

社会地位低、晋升空间窄：职业认可度不高，被视为“保姆”；晋升通道狭窄，缺乏职业发展空间。

流失率高：年流失率达40%—50%，部分机构护理员半年内流失超 60%，队伍稳定性极差。

（四）医养结合深度不足：融合浅层、资源壁垒、医疗支撑弱、医保衔接不畅

1.合作模式浅层化，深度融合不足

85%以上养老机构与医疗机构为松散型签约合作，仅停留在“定期义诊、绿色通道、双向转诊”层面，缺乏人员互通、资源共享、利益分配、责任划分的深度融合机制；合作形式化严重，服务衔接不畅。

2.资源壁垒明显，体制机制分割

养老机构归民政部门管理，医疗机构归卫健部门管理，体制机制分割、数据壁垒、资源无法互通；双方在服务流程、收费标准、责任划分、利益分配上存在矛盾，难以实现医疗与养老无缝衔接。

3.基层医疗支撑能力薄弱

优质医疗资源集中：三甲医院集中在城区，基层医疗机构（社区卫生服务中心、乡镇卫生院）医疗设备落后、专科人才短缺、服务能力不足。

养老机构医疗条件差：仅35%的社区居家养老服务中心内设医务室或护理站，配备专业医生、护士；多数机构无医疗资质，难以提供基础医疗服务。

4.医保政策衔接不畅，报销难、比例低

报销范围窄：养老机构内医疗服务、康复理疗、长期照护等项目仅60% 纳入医保，40%需自费。

报销流程繁琐、比例低：养老机构就医报销需转诊手续，流程复杂；康复护理、长期照护报销比例仅50%—60%，低于医院70%—80%。

慢病门诊保障缺失：社区老年群体高血压、糖尿病等慢性病高发，但未开通基层慢病门诊医保定点及报销服务，慢病日常用药、复查费用无法享受门诊医保报销，全部自付，经济负担较重。

长期护理保险覆盖不足：仅覆盖城区3.2万重度失能老人，农村12.6 万失能老人未纳入，长期照护费用负担重。

（五）智慧养老落地难：平台低效、数据壁垒、设备闲置、数字鸿沟

1.智慧平台利用率低，功能闲置市级智慧养老平台注册老人82万、服务机构326家，但日均活跃用户不足5000人，利用率仅6%；平台功能以信息展示为主，供需对接、服务监管、数据分析、智能预警等核心功能未有效发挥。

2.数据壁垒严重，信息孤岛突出

民政、卫健、医保、社区、医疗机构之间数据未互通、信息壁垒严重；老人健康数据、医保数据、服务数据分散在各部门，无法整合共享，难以实现精准服务与智能监管。

3.智能设备重建设、轻运营，闲置率高

全市安装智能手环、一键呼叫终端3.2万台，实际正常使用仅1.5 万台，闲置率53%；设备安装后缺乏后期维护、操作指导、数据运营，老人不会用、不愿用，设备沦为“摆设”。

4.老年数字鸿沟突出，智能化服务覆盖不足

全市109.7万老年人口中，60岁以上老人不会使用智能手机占比 65%，70岁以上占比85%；线上预约、线上问诊、智慧服务无法惠及高龄、低学历、农村刚需老人，智能化服务“叫好不叫座”。

（六）服务管理机制不完善：监管不严、标准不细、评估缺失、权责不清

1.监管体系不健全，重审批、轻监管

养老服务监管以事前审批、事中检查为主，事后监管、长效监管不足；联合检查频次低、覆盖面窄，年检查仅1000次，难以实现常态化监管；对违规收费、服务不规范、安全隐患等问题处罚力度轻，违法成本低。

2.服务标准不细化，质量参差不齐虽制定7项地方标准，但标准笼统、可操作性差，缺乏服务流程、操作规范、质量评价、人员资质、收费标准等细化规定；服务质量无统一评价体系，机构服务水平差异大，老人权益难以保障。

3.老年人能力评估体系缺失，精准服务不足

未建立统一的老年人能力评估标准、专业评估机构、持证评估人员；老人能力评估流于形式，未按失能等级、健康状况、需求类型分层分类提供服务，供需匹配度低。

4.权责划分不清晰，管理推诿扯皮

民政、卫健、医保、住建、消防、市场监管等部门权责交叉、责任不清；遇到问题相互推诿，如消防隐患整改、医疗资质审批、收费监管等，难以形成监管合力。

（七）农村养老突出问题：空心化、设施差、服务弱、人才缺、资金少

1.农村空心化严重，留守老人无人照料

农村青壮年劳动力外流，62%农村老人空巢独居，部分乡村空巢率超75%；子女长期不在身边，老人日常照料、突发疾病、意外风险无人应对，安全隐患大。

2.设施简陋、功能单一、覆盖率低

农村养老设施以村级颐养之家、幸福院为主，421个站点中，仅189 个正常运营；设施简陋、面积小、设备少，仅能提供日间休息、棋牌娱乐，助餐、康复、健康监测等核心服务覆盖率不足20%。

3.服务内容单一、专业度低、质量差

农村养老服务无专业人员、无专业设备、无专业流程，多由村干部、留守妇女、低龄老人兼职提供；服务以简单陪伴、聊天、打扫卫生为主，缺乏康复护理、健康监测、助餐助浴、精神慰藉等专业服务。

4.专业人才完全断层，无人可用

农村养老服务无专职护理员、康复师、医护人员，专业人才为空白；兼职人员未接受专业培训，服务能力弱、专业度低，难以满足老人需求。

5.资金严重短缺，运营难以为继

农村养老资金主要依赖财政转移支付、村级集体经济、社会捐赠，总量有限；90%以上村级站点年运营经费不足5000元，难以维持日常运营，多数站点“靠补贴维持、靠爱心支撑”。

四、解决措施略

关于不住宿问题：建议在完善消防条件、配齐夜间值守、明确安全责任约定基础上，适度放开政策，允许自理、半失能老人在社区养老点位开展短期临时过夜托管，补齐家庭临时照护短板。

关于社区医养老慢病门诊问题：增设社区医养慢病门诊定点资质，放宽准入，对社区医养机构内设卫生室/诊所，只要具备全科医师、药房、慢病管理能力，即可申请高血压、糖尿病等老年常见慢病门诊定点，赋予慢特病处方权，实现“院内开药、当场报销”。

社区养老机构条件差问题：建议推动三甲医院与社区医养机构建立定向扶持关系，定期派遣老年病科、全科等专业医师到机构坐诊、巡诊，同步提供病例会诊、用药指导等支持，快速填补基层医疗服务缺口。