南昌铁路运输中院:不能以申请信息公开的名义,实质请求与政府信息公开无关的其他履职行为

2025年6月24日，县住建局重新作出《政府信息公开申请答复书》（以下简称答复书），第1-1-1项信息予以公开，附件一；第1-1-2项信息予以公开，附件二，开发项目规划总平面图及分层县住建局无此材料；第1-1-3项信息中房屋建筑面积测绘成果报告予以公开（附件三），房屋面积测算技术报告书县住建局无此材料；第1-1-4项信息，案涉项目于2018年开始陆续申请办理预售许可，申请办理预售许可时，项目主体已完工（附四），具备主体验收条件，项目处于装饰装修状，不存在资金风险，加之项目为市重点重大项目，故当时未签订资金监管协议，因该项目未进行预售资金监管，县住建局局无法提供预售款监管证明、监管协议书等上述预售资金监管材料；第1-1-5项信息予以公开，附件五；第1-1-6项信息，县住建局无人防行政监管职能，请向某改委提出申请公开；第1-1-7项信息予以公开，附件六；第1-1-8项信息，监管项目说明，南昌县新洪城大市场A2-2地块的施工许可证项目楼号为A1-A3、C3-C8及地下室（共9栋），其中C3-C8#楼已于2023年11月竣工，总建筑面积为339741.12平方米，投入的资金说明、需投入资金及使用计划经查询无此材料；第1-2项信息，案涉项目于2018年开始陆续申请办理预售许可，申请办理预售许可时，项目主体已完工（附四），具备主体验收条件，项目处于装饰装修状，不存在资金风险，加之项目为市重点重大项目，故当时未进行预售资金监管，因该项目未进行预售资金监管，县住建局无法提供预售资金缴存、审批和划拨等上述资金拨付材料。第2-1-1项信息予以公开，见附件；第2-1-2项信息，根据信息公开条例第十六条规定，决定不予公开；第2-1-3项信息，C3-C8#楼的监理单位质量评估报告、设计单位质量检查报告、勘察单位质量检查报告县住建局提供，见附件；施工单位工程质量竣工报告，县住建局受理存档材料清单未包含此材料；第2-1-4项信息予以提供，见附件；第2-1-5项信息经核实，到目前为止，建设单位还未向县住建局提交该项目相关资料申报消防验收，故县住建局没有该信息，无法提供；第2-1-6项信息，县住建局无此材料；第2-1-7项信息，县住建局无人防行政监管职能，请向某改委申请公开；第2-2-8项信息经核实，因甲方未办理“新洪城大市场主市场A2-2地块”档案验收，所以县住建局档案室没有城建档案管理部门出具的建设工程档案认可文件；第2-1-9项信息，因案涉项目为非住宅工程，县住建局受理存档材料清单未包含此材料。第2-2-1项、第2-2-6项信息予以提供，见附件；第2-2-5项信息，县住建局受理存档材料清单未包含此材料；第2-1-2项、第2-2-2项、第2-2-3项、第2-2-4项、第2-2-7项、第2-2-10项、第2-2-11项、第2-2-12项信息，根据信息公开条例第十六条规定，决定不予公开；第2-2-8项信息，根据《关于进一步明确非国有资金投资建设工程项目招标方式的通知》（赣建招［2014］10号）文件，案涉项目于2016年9月21日在县住建局招标办办理了建设工程直接发包备案手续，因此无施工单位中标通知书、监理单位中标通知书，附件：《南昌市建设工程直接发包情况告知表》（洪建南昌县招直字［2016］第036号）。

2025年8月28日，程某向某政府申请行政复议，要求撤销答复书，责令对未予公开内容重新作出答复。2025年9月2日，某政府予以受理，并分别向程某、县住建局作出行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书。2025年10月31日，某政府作出南政复字［2025］295号《行政复议决定书》（以下简称295号复议决定），撤销答复书中对第2-1-2项、第2-2-2项、第2-2-3项、第2-2-4项、第2-2-7项、第2-2-10项、第2-2-11项、第2-2-12项信息的答复，并责令县住建局在法定期限内对该部分信息重新作出处理。2025年10月31日、11月4日，县住建局、程某收到295号复议决定。程某不服，提起诉讼，请求1.撤销告某政府作出的295号复议决定中关于“商品房预售款监管证明，商品房预售资金监管协议书及预售款监督方案”以及“预售资金缴存、审批和划拨情况；重点监管资金拨付申请及拨付记录；预收款专用账户及资金拨付情况文件”的内容；2.撤销县住建局作出的答复书并责令其重新作出答复；3.本案诉讼费由二被告承担。

该院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第四条第二款规定，公民、法人或者其他组织对依申请公开政府信息行为不服提起诉讼的，以作出答复的行政机关为被告。故县住建局是本案适格的被告。《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第一项规定，对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的，由县级以上地方各级人民政府管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。故某政府作为复议机关是本案适格的被告。

程某仅对某政府295号复议决定中关于“商品房预售款监管证明、商品房预售资金监管协议书及预售款监督方案”及“预售资金缴存、审批和划拨情况：重点监管资金拨付申请及拨付记录；预售款专用账户及资金拨付情况文件”内容不服，对其余复议决定内容无异议，故该院重点审查该部分决定内容是否合法。

政府信息公开应以“谁制作谁公开，谁保存谁公开”为原则，政府信息不存在是一种客观存在，而不能是推定存在。信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……。”本案中，因案涉项目申请办理预售许可时，项目主体已完工，处于装饰装修状，且项目为市重点项目，未进行预售资金监管，县住建局无前述关于预售资金的监管材料，县住建局无法提供相关信息，其说明了理由，并提供了新洪城大市现场形象图作为附件，符合上述规定。县住建局根据108号复议决定，在法定期限内作出答复书并送达程某，符合法定程序。某政府在收到程某的行政复议申请后，履行了受理、审查等行政复议程序，并根据查明的事实作出复议决定，符合法律规定。

综上，程某的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回程某的诉讼请求。

程某不服原审判决，上诉请求撤销原审判决书，支持其全部诉讼请求，二被上诉人承担诉讼费用。理由如下：1.原审法院对预售资金监管信息“不存在”的事实认定严重错误，未依法审查县住建局的检索义务和证明责任。（1）原审法院对预售资金监管的政府信息是否存在的事实审查不清。原审判决认为政府不存在是一种客观存在，而不能是推定存在，并据此认定县住建局已尽到说明义务。上诉人认为，预售资金信息是否存在的事实需要充分查明。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条、《城市商品房预售管理办法》第十一条之规定，商品房预售所得款项必须用于有关的工程建设，预售资金监管是开发企业取得预售许可证的前置条件。《南昌市新建商品房预售资金监管办法》（洪房字〔2013〕60号）第六条、第七条进一步明确规定，预售资金实行全程监管，监管期限自核发预售许可证起，至项目完成初始登记且购房人可单方办理转移登记后方可终止。上述法律规范具有强制性，任何商品房项目均不得豁免。案涉项目于2018年陆续申请办理预售许可，2019年取得预售许可证，均在该监管办法生效之后，依法属于应当监管的范围。县住建局主张“项目主体已完工、未进行预售资金监管”，这一陈述本身就是对法定监管义务的违反声明。县住建局声称“不存在”的监管信息是法律强制要求其必须制作、保存的政府信息。县住建局并未提供充分证据证明该政府信息不存在，即不排除案涉信息存在的高度可能性，上诉人有理由认为被上诉人不可能知法违法，原审法院未对这一事实问题予以充分查明，直接采信被上诉人的信息不存在主张，属于事实认定不清。（二）原审法院未依法审查被上诉人是否尽到合理检索义务《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第五条规定“被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明。”本案中，县住建局虽提交了“南昌县，但该检索仅以项目名称进行简单查询，并未提供以下关键证据：其一，除了南昌县房地产信息管理平台预售监管系统外，是否还有其他网络平台留存备案信息，是否对预售资金监管账户进行检索；其二，是否对线下纸质档案进行检索；被上诉人的检索方式、范围单一，远未达到合理检索的法定标准。此外，被上诉人以“未进行预售资金监管”为由直接认定相关信息不存在，这本身在一定程度上说明被上诉人没有尽到完备的履行检索义务，既然自认未监管，又何来检索，被上诉人的逻辑恰恰说明其未尽到充分检索义务的事实。原审法院未要求被上诉人提供充分的检索记录证据，未审查其检索方式、检索范围、检索时间等关键要素，直接认定其已尽到说明义务，违反了上述司法解释的规定，构成法律用错误。（三）原审法院未审查“主体已完工能否豁免预售资金监管”这一核心法律问题被上诉人主张“申请办理预售许可时项目主体已完工，不存在资金风险，故未进行预售资金监管”。上诉人认为，这一理由没有任何法律依据。《南昌市新建商品房预售资金监管办法》及相关法律法规中，从未规定“主体已完工”或“市重点项目”可以豁免预售资金监管。恰恰相反，越是重点项目越应当严密监管，预售资金监管制度的立法目的，正是为了防止开发企业在项目建设过程中挪用资金，保障工程顺利竣工和购房者权益。即便项目主体已完工，后续仍存在装饰装修、竣工验收、配套设施建设、产权登记等多个环节需要资金保障。被上诉人以不存在资金风险为由自行决定豁免监管，实质上是越权行使了立法机关才有的豁免权。原审法院对被上诉人的这一理由未进行任何法律审查，仅以被上诉人说明了理由，并提供了新洪城大市现场形象图作为附件即认定其符合法律规定。上诉人认为，一张现场照片根本无法证明“不存在资金风险”，更无法替代法定的预售资金监管制度。原审法院的认定，实质上认可了被上诉人可以不遵守法定监管义务的错误做法。二、原审法院对被上诉人某政府作为复议机关的复议审理过程认定存在错误。某政府在复议过程中，未实质核实县住建局是否履行全面检索义务，未对案涉信息是否应当存在、开发企业违反预售资金监管强制性规定的事实是否清楚、检索程序是否合法等核心问题进行深入审查，便径行维持县住建局的答复，未能有效监督下级行政机关的行政行为。原审法院仅以履行了受理、审查等行政复议程序为由认定复议决定合法，未对复议机关的实质审查职责进行司法审查，存在审查错误。本案核心争议在于，县住建局以“项目主体已完工”为由未进行预售资金监管，进而主张相关信息不存在。上诉人认为，预售资金监管是法律强制性规定，“主体已完工”并非法定豁免事由。原审法院未审查县住建局是否尽到合理检索义务，未审查“主体已完工能否豁免监管”这一核心法律问题，未对开发企业、被上诉人未按照法律规定监管的违法事实作出否定性评价，仅凭县住建局单方陈述及一张现场照片即认定案涉信息不存在，存在事实认定不清、法律适用错误，严重损害了上诉人的知情权等合法权益。

县住建局答辩称，1.一审判决事实认定清楚。(1）本案政府信息公开事项县住建局已经书面回复程某。就程某提出的政府信息公开申请内容，县住建局2025年6月24日向程某送达了《政府信息公开答复书》，就信息公开事项进行了合理说明，并载明了行政复议、诉讼救济途径及期限，不存在违法行为。（2）县住建局就经检索不存在事项已尽到合理检索义务。程某申请公开的“商品房预售款监管证明、商品房预售资金监管协议书及预售款监督方案；预售资金缴存、审批和划拨情况；重点监管资金拨付申请及拨付记录；预售款专用账户及资金拨付情况文件”，县住建局经检索不存在，并在答复中进行了合理说明。案涉项目2018年申请办理预售许可时，项目主体已完工，具备主体验收条件，项目处于装饰装修状态，不存在资金风险。加之项目为市重点重大项目，当时未进行预售资金监管，故县住建局处不存在预售资金监管、缴存、审批、划拨等材料。县住建局提供了南昌县，该证据可以证明县住建局已就申请公开事项经过合理检索。2.一审判决法律适用正确。被申请公开的政府信息不是一种客观存在或免证存在的事项，不能推定存在。县住建局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项规定，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第五条第六项的规定，就未公开事项已经尽到合理检索及说明义务，信息公开答复合法有效。综上，请二审法院驳回上诉，维持原判。

某政府答辩称，一审判决在审理程序、事实认定、法律适用方面均依法、清晰、准确。某政府作出的295号复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。程某于2025年8月29日向某政府申请行政复议，某政府9月2日受理，经依法审理，于10月31日作出295号复议决定并送达程某，充分保障了各方的权利且程序合法。从案涉政府信息公开事项有关回复内容及一审证据材料来看，县住建局已依法履行信息检索义务，“无存档材料”的答复内容属实，针对“商品房预售款监管证明、商品房预售资金监管协议书及预售款监督方案”相关材料开展全面检索，经检索未存有该资料，县住建局已如实将该检索结果告知程某，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该结果”之规定。请求法院依法驳回程某的上诉请求，维持原判。

二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十六条第四项规定，对政府信息公开申请，经检索没有所申请公开信息的，行政机关告知申请人该政府信息不存在。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款第六项规定，被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明。依据上述法律规定，申请信息公开的前提必须为该信息系客观存在，而不是推定行政机关“应当获取”，法院判断行政机关是否获取相关政府信息，不能基于“推定”，而应审查行政机关是否确实尽到了积极的检索、查找义务或者作出合理说明。需要指出的是，法院不对信息形成过程中行政机关其他管理职能进行合法性审查，即不能以申请信息公开的名义，实质请求与政府信息公开无关的其他履职行为。本案中，针对程某申请公开“商品房预售款监管证明、商品房预售资金监管协议书及预售款监督方案”及“预售资金缴存、审批和划拨情况：重点监管资金拨付申请及拨付记录；预售款专用账户及资金拨付情况文件”的信息，县住建局尽了充分、合理的查找、检索义务，对经检索未实际获取的上述信息提供了南昌县房地产信息管理平台预售监管系统检索结果作为证据，并对未检索到信息事项进行了合理说明。上诉人提出“县住建局声称‘不存在’的监管信息是法律强制要求其必须制作、保存的政府信息”，实质是希望法院审查县住建局依法应履行的监管职责，该审查请求不属于政府信息公开审理范围。

某政府收到上诉人程某提出的行政复议申请后，及时作出《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》，听取上诉人意见，依法作出295号复议决定。某政府的复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。

综上，上诉人程某的上诉意见均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人程某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　王晓燕

审判 员　　周　莉

审判员　　罗　文

二〇二六年七月十七日

书记员　　刘婉盈